Was hat sich mit der Revision geändert?
Das revidierte Beschaffungsrecht ist beim Bund am 1. Januar 2021 in Kraft getreten; die Kantone haben die IVöB 2019 schrittweise übernommen. Eine der wichtigsten Änderungen steckt in einem einzigen Wort: Den Zuschlag erhält nicht mehr das «wirtschaftlich günstigste», sondern das «vorteilhafteste» Angebot (Art. 41 BöB/IVöB). Damit will der Gesetzgeber deutlich machen und sicherstellen, dass die Qualität und die anderen Kriterien des Gesetzes mehr Gewicht erhalten.[1]
Die öffentlichen Bauherren und die Beschaffungskonferenz des Bundes sprechen von einer neuen Vergabekultur: mehr Qualitätswettbewerb, Nachhaltigkeit und Innovation in Beschaffungsverfahren.[2] Das ist kein Bruch mit dem Preis — er bleibt ein zwingendes Kriterium —, aber eine Verschiebung der Gewichte.
Welche Instrumente stärken die Qualität?
Die KBOB nennt als wichtige Neuerungen und Akzentuierungen unter anderem neue Zuschlagskriterien wie die Plausibilität des Angebots, Wettbewerbe und Studienaufträge, den Dialog und die Zwei-Couvert-Methode.[2] Neben dem Preiskriterium sind stets zweckmässige Qualitätskriterien festzulegen; als Beispiele nennt die KBOB Nachhaltigkeit, Lebenszykluskosten, Innovationsgehalt, Plausibilität und Servicebereitschaft, auf Bundesstufe zudem die Verlässlichkeit des Preises und unterschiedliche Preisniveaus in Herkunftsländern.
| Instrument | Zweck | Grundlage |
|---|---|---|
| Qualitätskriterien | Leistung jenseits des Preises bewerten | Art. 29 BöB/IVöB |
| Plausibilität des Angebots | Unrealistische Preise erkennen und bewerten | Art. 29 BöB/IVöB |
| Lebenszykluskosten | Kosten über die gesamte Nutzungsdauer berücksichtigen | Art. 29 BöB/IVöB |
| Wettbewerbe und Studienaufträge | Die passende Lösung finden statt nur den günstigsten Preis | Art. 22 BöB/IVöB |
| Dialog | Lösungen gemeinsam mit Anbietern entwickeln | Art. 24 BöB/IVöB |
| Zwei-Couvert-Methode | Qualität bewerten, bevor die Preise bekannt sind | Art. 37 und 38 BöB/IVöB |
Die Zuordnung der Artikel folgt der Übersicht der KBOB.[2] Wie die Kriterien im Einzelnen gewichtet und bewertet werden, beschreibt das Kapitel Zuschlagskriterien.
Nachhaltigkeit als Teil des Vorteilhaftesten
Anbieter sollten Nachhaltigkeitsaspekte nur dort betonen, wo die Ausschreibung sie bewertet, dann aber konkret und mit Nachweisen.
Nachhaltigkeit ist im revidierten Recht ausdrücklich als mögliches Zuschlagskriterium genannt.[3] Die Beschaffungskonferenz des Bundes bezeichnet Nachhaltigkeit als Teilgehalt des Gesetzesziels «best value for money». Für Lebenszykluskosten stellt sie ein eigenes Faktenblatt bereit.[4] In der Praxis bedeutet das etwa, dass Energieverbrauch, Reparierbarkeit, Lebensdauer oder Arbeitsbedingungen in die Bewertung einfliessen können — sofern die Ausschreibung sie als Kriterium festlegt.
Wie stark zählt die Qualität in der Praxis?
Das Gesetz schreibt keine feste Gewichtung vor. Die Vergabestelle legt sie für jede Beschaffung fest und gibt sie in den Unterlagen bekannt. Für Planerleistungen empfiehlt die KBOB, die qualitativen Kriterien gesamthaft mit mehr als 50 bis höchstens 80 Prozent zu gewichten und sie so zu definieren und zu bewerten, dass eine echte Selektion entsteht.[5] Bei einfachen Standardleistungen kann der Preis stärker gewichtet sein, bei komplexen Dienstleistungen die Qualität.
Entscheidend ist nicht nur das Gewicht, sondern die Spreizung der Bewertung. Bewerten alle Angebote in der Qualität ähnlich, entscheidet trotz hoher Qualitätsgewichtung am Ende der Preis. Deshalb verlangt die KBOB Kriterien, die tatsächlich unterscheiden.
Plausibilität: das Mittel gegen Unterangebote
Plausibilität bedeutet nicht, dass tiefe Preise verboten sind. Ein Anbieter kann günstiger sein, weil er eine bewährte Lösung wiederverwendet oder effizienter arbeitet. Er sollte dann aber erklären, warum sein Preis tiefer liegt — sonst entsteht der Eindruck eines Unterangebots, das sich später über Nachträge refinanzieren soll.
Ein neues Kriterium verdient besondere Aufmerksamkeit: die Plausibilität des Angebots. Sie erlaubt der Vergabestelle zu prüfen, ob Preis und Aufwand zusammenpassen. Ein auffallend tiefer Preis, hinter dem kein realistischer Aufwand steht, kann so weniger Punkte erhalten. Die KBOB hat für Pilotprojekte des Bundes ein Faktenblatt zu den Kriterien «Verlässlichkeit des Preises» und «Plausibilität des Angebotes» erarbeitet.[6]
Was sagt die Rechtsprechung?
Für Vergabestellen folgt daraus die Pflicht zur sorgfältigen Dokumentation: Bewertungen müssen sich aus den Angeboten und den publizierten Kriterien begründen lassen. Ein Evaluationsbericht, der nur Punkte ohne Begründung enthält, ist im Beschwerdefall schwer zu verteidigen.
Gerichte überprüfen Vergabeentscheide auf Rechtsverletzungen, nicht auf ihre Zweckmässigkeit: Vor Bundesverwaltungsgericht kann die Unangemessenheit nicht gerügt werden.[7] Für Anbieter bedeutet das, dass die Bewertung der Qualität durch die Vergabestelle einen Ermessensspielraum hat. Angreifbar sind vor allem Verfahrensfehler, nicht bekanntgegebene oder nachträglich geänderte Kriterien und offensichtlich unhaltbare Bewertungen. Wie Rechtsmittel funktionieren, zeigt das Kapitel Beschwerde und Rechtsschutz.
Was bedeutet der Qualitätswettbewerb für Anbieter?
Ein guter Indikator ist die Frage, ob das eigene Angebot ohne Firmenname noch erkennbar überzeugt: Wenn die Antwort auf die Kriterien für sich spricht, ist es auf den Qualitätswettbewerb ausgerichtet.
| Bisherige Gewohnheit | Im Qualitätswettbewerb |
|---|---|
| Standardangebot mit wenig Bezug zur Aufgabe | Massgeschneiderte Antwort auf jedes Kriterium |
| Preis so tief wie möglich | Preis plausibel und begründet |
| Firmenpräsentation im Zentrum | Projektverständnis und Lösung im Zentrum |
| Referenzen als Liste | Referenzen mit Bezug zur konkreten Aufgabe |
| Nachhaltigkeit als Randnotiz | Nachhaltigkeit belegt, wenn sie bewertet wird |
Für spezialisierte Anbieter und KMU ist das eine Chance: Sie können mit Fachkompetenz, guten Konzepten und passenden Schlüsselpersonen punkten, statt sich in einen reinen Preiskampf mit grossen Anbietern zu begeben. Die Arbeit am Angebot verschiebt sich allerdings vom Preisblatt zum Konzept.
Ein Rechenbeispiel: wann Qualität den Preis schlägt
Ein fiktives Beispiel zeigt die Mechanik. Eine Vergabestelle gewichtet Preis und Qualität je zur Hälfte. Angebot A kostet CHF 400'000 und erreicht in der Qualität 3 von 5 Punkten; Angebot B kostet CHF 460'000 und erreicht 5 von 5 Punkten. Bei linearer Preisbewertung erhält das günstigere Angebot A die volle Preisnote, B eine entsprechend tiefere.
| Angebot | Preis | Preisnote (0–5) | Qualitätsnote (0–5) | Gesamt |
|---|---|---|---|---|
| A | CHF 400'000 | 5,00 × 0,5 = 2,50 | 3 × 0,5 = 1,50 | 4,00 |
| B | CHF 460'000 | 4,25 × 0,5 = 2,13 | 5 × 0,5 = 2,50 | 4,63 |
Angebot B gewinnt trotz eines um 15 Prozent höheren Preises — weil die Qualität stark unterscheidet und die Preiskurve den Mehrpreis nur mässig bestraft. Mit einer steileren Preiskurve oder einer höheren Preisgewichtung könnte das Ergebnis kippen. Für Anbieter lohnt es sich deshalb, die publizierte Preisbewertung nachzurechnen, wie im Kapitel Zuschlagskriterien beschrieben.
Dialog, Wettbewerb und Studienauftrag
Neben den klassischen Verfahren sieht das revidierte Recht Instrumente vor, die gezielt die Lösungsqualität fördern. Im Dialog entwickelt die Vergabestelle Lösungen gemeinsam mit ausgewählten Anbietern, bevor sie die definitiven Angebote einholt; Wettbewerbe und Studienaufträge dienen vor allem bei Planungs- und Architekturleistungen dazu, verschiedene Lösungsansätze zu vergleichen.[2] Für Anbieter bedeuten diese Verfahren mehr Aufwand in der Lösungsfindung — und mehr Möglichkeiten, mit Ideen statt mit Preisen zu überzeugen.
Grenzen und Kritik
Der Qualitätswettbewerb ist kein Selbstläufer. Qualitätskriterien sind schwerer zu bewerten als Preise, und die Bewertung enthält immer ein Element des Ermessens. Gerichte überprüfen dieses Ermessen nur eingeschränkt; die Unangemessenheit kann vor Bundesverwaltungsgericht nicht gerügt werden.[7] Für Vergabestellen entsteht dadurch eine besondere Verantwortung, Kriterien klar zu definieren und Bewertungen nachvollziehbar zu begründen.
Aus Sicht der Anbieter steigt der Aufwand für ein Angebot. Ein gutes Lösungskonzept braucht Zeit, die bei verlorenen Ausschreibungen nicht vergütet wird. Umso wichtiger ist ein bewusster Bid/No-Bid-Entscheid: Lohnt sich der Aufwand, gemessen an Auftragswert, Gewinnchance und strategischer Bedeutung? Wer diese Frage vor jedem Angebot beantwortet, investiert seine Zeit in die Verfahren, in denen Qualität tatsächlich den Ausschlag gibt.
Was bedeutet er für Vergabestellen und Projektleitende?
Für Projektleitende in der Verwaltung, die eine Beschaffung im Rahmen eines Projekts vorbereiten, heisst Qualitätswettbewerb vor allem: gute Kriterien formulieren. Das gelingt nur, wenn klar ist, was das Projekt braucht. In der Methode HERMES entstehen dafür in der Initialisierung die Beschaffungsanalyse und die Studie, auf deren Basis später Lastenheft und Kriterienkatalog geschrieben werden.[8]
- 1Ziele und Qualitätsmerkmale der Leistung vor der Ausschreibung klären.
- 2Drei bis fünf unterscheidende Kriterien wählen, allenfalls mit Unterkriterien.
- 3Gewichtung und Preisbewertung bewusst festlegen und bekanntgeben.
- 4Bewertungsskalen mit Beschreibungen hinterlegen, damit Bewertende einheitlich urteilen.
- 5Die Evaluation im Evaluationsbericht nachvollziehbar dokumentieren.
Wie das im Projekt abläuft, beschreibt das Kapitel HERMES und Beschaffung; den Gesamtzusammenhang zeigt der Beschaffungs-Leitfaden.